AUXILIO SOCIAL Y LA EDUCACIÓN DE LOS POBRES: DEL FRANQUISMO A LA DEMOCRACIA (III)

L. Sánchez

Boletín Informativo FNFF

Nº117 (pág.15)-118 pág.23)

En 1960 el jefe del servicio médico de Auxilio Social, Justino Rodríguez Alarcón, presentó una ponencia en el X Congreso de Pediatría, en la que planteó la cantidad de problemas con los que se había enfrentado Auxilio Social, al asumir todo tipo de competencias sociales:

«No puede una organización sola hacerse cargo de todo un sector de la vida nacional y de los problemas múltiples que plantea tanto mayores cuanto más precarios son sus medios de vida, como en este caso de la población que revierte a nuestra jurisdicción. Nuestros beneficiarios son la resultante de las catástrofes, los refugiados, los desplazados, los abandonados, los huérfanos, los hijos manceres, heredolueticos, alcohólicos, etc. Ninguno está incluido en padrones de pobreza, no tiene subsidios y no tienen seguros sociales»[1].

Auxilio Social contaba con 616 instituciones en los primeros años de la década de los 60 y las instituciones de las que se ocupaba se pueden apreciar en la tabla 3.

TABLA 3

INSTITUCIONES DE AUXILIO SOCIAL. AÑO 1964

FUENTE: Archivo General de la Administración del Estado (AGA).

Así, pues, Justino Rodríguez explicaba que si Auxilio Social no había conseguido sus objetivos, esto se debía «no por falta de visión de los problemas, sino por falta de medios». Desde el año 1936, Auxilio Social se había mantenido con el Fondo de Protección Benéfico Social y, a partir de 1960, con las subvenciones del Fondo de Asistencia Social. De igual modo habían contribuido los medios de recaudación de la obra[2]. Pero debido a la cantidad de instituciones que mantenía, Auxilio Social necesitaba más recursos. Por Decreto 470/1960, de 10 de marzo, se convalidó la exacción denominada Cuota Pro Auxilio Social[3], según la cual aquellas personas que asistiesen a espectáculos, públicos, restaurantes y establecimientos de tipo similar, debían adquirir obligatoriamente los emblemas de Auxilio Social los días en que estuvieran señaladas las cuestaciones. Esta medida no solucionó los problemas económicos de Auxilio Social, ya que apenas se consiguieron fondos para cubrir los gastos de la obra, por lo que en el año 1963 se suprimió la Cuota Pro Auxilio Social por una subvención estatal.

Al año siguiente el Jefe de los Servicios Centrales de Educación, L. Gonzalo Calavia, exponía, en la I Reunión Nacional de Delegados Provinciales de Auxilio Social, la necesidad de coordinar las instituciones de Auxilio Social con otras de carácter público e incluso privado, porque no se podía justificar la existencia de dos órganos distintos al servicio de una misma función 49[4]. También proponía algunas soluciones a las necesidades del momento:

«El coeficiente de beneficencia disminuirá en la medida en que se elimine el analfabetismo, se distribuya con más equidad la renta por cabeza, se logre el acceso de los proletarios a la propiedad y se reduzca el número de viviendas inadecuadas para albergar a una familia» 50[5].

Desde finales de los años cincuenta se pusieron en marcha algunas medidas sociales. En 1957 se creó el Ministerio de Vivienda, un año después se regularon la Ley de Convenios Colectivos y el seguro de desempleo. Entre los años 1959 y 1962 se elaboraron varios proyectos de reforma en busca de un sistema social unificado, que dieron como resultado la Ley de Bases de la Seguridad Social del 28 de diciembre de 1963.

Por Decreto de la Presidencia del Gobierno de 14 de junio de 1962, Auxilio Social figuraba entre los organismos autónomos dependientes del Ministerio de la Gobernación y directamente de la Dirección general de Beneficencia y Obras Sociales[6], lo que significaba que seguía manteniendo personalidad jurídica propia. Posteriormente la Orden de 14 de febrero de 1963[7], en armonía con el Decreto de 14 de junio de 1962, regulaba el contenido económico de las entidades autónomas, entre las que se encontraba el Auxilio Social.

El Decreto de 27 de noviembre de 1967 suprimió la Dirección General de Beneficencia y Obras Sociales, atribuyendo sus competencias a la Dirección General de Política Interior y Asistencia Social, por lo que Auxilio Social pasó a depender de esta última, que también quedaba supeditada al Ministerio de Gobernación.

Según Pemán Gavín el concepto de asistencia social frente al de beneficencia tenía una serie de connotaciones que se dejará ver especialmente en la legislación que se produce en la segunda mitad de los años sesenta, donde «vinculan la Asistencia Social a la noción de Estado social y la conciben como una evolución y transformación de la tradicional Beneficencia, que, como es bien sabido, estaba claramente vinculada a los postulados ideológicos y a las instituciones del Estado liberal decimonónico»[8].

En enero de 1970 todos los servicios de la Delegación Nacional de Auxilio Social quedaron integrados provisionalmente en el Servicio Nacional de Auxilio Social[9]. El cambio de nombre, en este caso, se debía a una Orden de la Secretaría General que encomendaba la propuesta de una estructura definitiva para presentarla al Consejo Nacional de Movimiento, pero esta medida no alteraba la personalidad jurídica de Auxilio Social, como se puede comprobar en el Decreto de 17 de agosto de 1973, que además deroga la orden anterior:

«La Obra de Auxilio Social, dependiente del Ministerio de la Gobernación con la clasificación de Organismo autónomo[10], se encuadra a todos los efectos en el Departamento citado a través de la Dirección General de Política Interior y Asistencia Social con la determinación de Instituto Nacional de Auxilio Social (art. 8)»[11].

Según el citado decreto, Auxilio Social mantenía su personalidad jurídica, pero cambiaba la estructura y se convertía en instituto. Desde 1957, el director de Beneficencia había sido, al mismo tiempo, el delegado de Auxilio Social. Al desaparecer la Dirección General de Beneficencia y Obras Sociales, el Director de Política Interior quedaba como responsable del Instituto Nacional de Auxilio Social (INAS)[12], bajo la dependencia del Ministro. A partir de ese momento el INAS se estructuraba, para el ejercicio de sus funciones, en las siguientes unidades: una Subdirección General dependiente del director general; unos órganos periféricos que se correspondían con las delegaciones locales, provinciales y comarcales, y unos órganos colegiados, la Junta de Programación y Contratación, y la Junta de Administración Especial de Centros de Enseñanza, presididos por el director general, quien podía delegar su poder en el subdirector general de Asistencia Social[13].

La Secretaría General contaba con varias secciones: inspección de servicios y personal, encargada de las actividades administrativas, inspeccionaba y controlaba los servicios centrales y periféricos, así como la tramitación de expedientes y propuestas de resolución en las cuestiones que afectasen a la administración del personal. A su vez estaba integrada por los negociados de servicios, ordenación de personal y régimen económico y acción social; el gabinete de informes se ocupaba de recopilar la documentación necesaria para realizar estudios y de redactar los informes de naturaleza jurídica o administrativa; la sección de estudios y programación debía elaborar los estudios de cualquier índole que afectasen al contenido funcional o a la organización y normalización de documentos y métodos de trabajo. De igual modo tenía que recopilar los datos necesarios para la elaboración del programa general de actuación del INAS, actuando como Secretaría de la junta de programación. Esta sección contaba con dos negociados, el de documentación y programación, y el de organización y métodos; y la sección de asuntos generales era responsable del registro general y del archivo central del INAS. Ejercía las funciones de administración de mobiliario y material de oficina, y de mantenimiento del edificio en el que se encontraban los servicios centrales del Instituto. Intervenía también en la dirección y control de personal subalterno y en todas aquellas funciones no atribuidas a otros órganos del mismo nivel. Los negociados eran: el de registro y archivo, el de material y conservación, y el de información y relaciones públicas[14].

La Administración económica también se organizaba por secciones: presupuestos, contabilidad, ordenación de pagos, construcciones, transportes, y adquisiciones y suministros[15]. Entre las actividades realizadas por la sección de ordenación de pagos cabe destacar, entre las más significativas, las siguientes:

«Expediente para la mejora de retribución al personal docente de algunos centros. De suplemento de crédito para la aplicación del salario mínimo al personal laboral de este Instituto Nacional. Otro suplemento de crédito para la elevación de pensiones al personal jubilado con cargo al INAS».

La sección de construcciones era la encargada de los planes de obras en edificios e instalaciones fijas, y durante el año 1975, la apertura y reforma de las instituciones habían generado los gastos que figuran en las tablas 4 y 5 (véase página siguiente)[16].

TABLA 4

INSTITUCIONES TERMINADAS EN EL AÑO 1975

TABLA 5

OBRAS DE NUEVA PLANTA ADJUDICADAS, PREVISTA SU ENTREGA PARA 1976

 FUENTE: Archivo General de la Administración del Estado (AGA).

La Gerencia de Instituciones era la responsable de orientar, gestionar y controlar los centros dependientes del INAS; de estudiar y proponer las medidas necesarias para el perfeccionamiento de la obra, y de la administración de las ayudas individuales y de emergencia, que concedía el INAS al margen de los centros asistenciales. De igual modo, la Gerencia de Instituciones estaba organizada por secciones: asistencia a la infancia y juventud, asistencia a adultos y ancianos, actuaciones asistenciales, promoción educativa y servicios complementarios.

La sección de actuaciones asistenciales se encargaba de la administración de ayudas a las personas o familias, no comprendidas en la acción de otras secciones, y estaba integrada por los negociados de asistencia social y de actuaciones especiales. Encargada de informar de las condiciones personales, familiares, laborales o de cualquier índole, de los peticionarios, prestando la ayuda necesaria a las demás unidades asistenciales, a requerimiento del Director General, Subdirector General o Gerente de Servicios. La sección de servicios complementarios tenía a su cargo la gestión y apoyo burocrático a los servicios facultativos del INAS, cuyo personal técnico quedaba adscrito a esta sección, conservando las atribuciones y responsabilidades inherentes a su cualificación profesional y funciones. Integrado por el negociado de asistencia médica y el negociado de asistencia farmacéutica.

La sección de asistencia a la infancia y juventud se ocupaba de la atención de la maternidad, infancia y juventud. Contaba con los negociados de residencias y colegios menores, y el de actividades de tiempo libre. La sección de asistencia a adultos y ancianos tenía dos negociados, el de los comedores y el de residencias o clubes. Era responsable de la atención de los adultos y ancianos.

En ambas secciones se debía informar si hacía falta abrir nuevos centros o si los que existían tenían alguna necesidad material, de las propuestas de los nombramientos, admisiones y traslados.

En noviembre de 1975, el INAS presentó el informe relativo a las instituciones que mantenía vigentes (véase tabla 6).

TABLA 6

GERENCIA DE INSTITUCIONES. NOVIEMBRE DE 1975

FUENTE: Archivo General de la Administración del Estado (AGA).

La sección de promoción educativa tenía a su cargo la dirección, programación y gestión de actividades y servicios educativos, que se realizasen en los centros o instituciones dependientes del INAS, o en otros organismos o entidades, públicas o privadas, «en virtud de concierto o convenio sufragados a las familias o a los centros educativos para la escolarización y educación de jóvenes y menores beneficiarios de la asistencia del Instituto». Esta sección también proponía el nombramiento del personal docente que dependería del INAS[17]. Según un informe del Jefe de los Servicios Centrales de Educación, atendiendo a la petición del Jefe de Prensa y Propaganda, el número de Maestros que ejercían en instituciones del INAS, a fecha de 29 de enero de 1975, eran los que figuran en la tabla 7.

TABLA 7

MAESTROS DEL INAS 

FUENTE: Archivo General de la Administración del Estado (AGA).

La sección de promoción educativa estaba integrada por los negociados de Educación Preescolar y Básica, de Formación Profesional y Educación Especial, de Bachillerato y Enseñanza Superior. En noviembre de 1975 contaba con los siguientes centros educativos (véase tabla 8).

TABLA 8

CENTROS EDUCATIVOS DEL INAS

FUENTE: Archivo General de la Administración del Estado (AGA).

[1] DELEGACIÓN NACIONAL DE AUXILIO SOCIAL: Puericultura y Pediatría Social en la Obra. X Congreso de Pediatría, Madrid, 1960, 5.

[2] También había beneficiado a la obra la colaboración de los Ayuntamientos y Diputaciones, además del apoyo de la Iglesia católica.

[3] Decreto de la Presidencia del Gobierno (470/1960) de 10 de marzo de 1960 (BOE de 16- 03-1960).

[4] Otros buscaron soluciones en los sistemas sociales de otros países. Juan López Cano, Secretario Técnico de la Delegación Nacional de Auxilio Social, pronunció una conferencia que versaba sobre los conocimientos adquiridos durante su estancia de unos meses en Francia, dedicado al estudio de la organización Ayuda Social. El propósito de la misma era exponer la forma en la que Francia había resuelto sus problemas asistenciales, la fórmula se cristalizaba en su Código de Familia y de la Ayuda Social (cfr. AUXILIO SOCIAL: Conferencias y discursos, Madrid, 1961).

[5] DELEGACIÓN NACIONAL DE AUXILIO SOCIAL: Estudio técnico sobre la necesidad, naturaleza y distribución de sus instituciones asistenciales a favor de la infancia y juventud. I Reunión de Delegados Provinciales, Jefatura de los Servicio Centrales de Educación, Madrid, 1960, 3.

[6] Decreto de la Presidencia del Gobierno (1348/62) de 14 de junio de 1962 (BOE de 19-06- 1962).

[7] Orden del Ministerio de la Gobernación de 14 de febrero de 1963 (BOE de 07-03-1963).

[8] PEMÁN GAVÍN, J. M.: «Sobre el concepto constitucional de Asistencia Social: Estado y Comunidades Autónomas ante las actuaciones de carácter asistencial» en Revista de Administración Pública, nº 161, 2003, 243.

[9] Orden de la Secretaría General de Movimiento de 9 de enero de 1970 (BOE de 12-01-1970).

[10] La cursiva es propia.

[11] El Decreto 2162/1973, de 17 de agosto (BOE de 19-09-1973) derogó: el Decreto de 17 de mayo de 1940 (a excepción de los artículos segundo; tercero, párrafos uno y tres; cuarto, quinto, sexto y séptimo, que se mantuvieron en vigor hasta que el Ministerio de la Gobernación dictó las normas de organización y funcionamiento del INAS) que dictaba las normas constitutivas de Auxilio Social; los apartados uno, dos y tres del artículo 8.º del Decreto 248/1968, de 15 de febrero, sobre estructura de la Dirección General de Política Interior y Asistencia Social; la Orden de 9 de enero de 1970 dictada en ejecución del Decreto 15/1970, por el que se transformó la Delegación Nacional de Auxilio Social en un Servicio Nacional; el artículo 2.º, número 2, apartado d), del Decreto 2485/19970, de 21 de agosto, que desarrolló el de 5 de enero del mismo año; así como aquellas normas y disposiciones de rango igual o inferior que se opusieran al Decreto.

[12] Por Orden del Ministerio de la Gobernación de 16 de abril de 1974 el Instituto Nacional de Auxilio Social pasó a llamarse Instituto Nacional de Asistencia Social. En adelante, INAS.

[13] Cfr. Orden del Ministerio de la Gobernación de 26 de septiembre de 1974 (BOE de 04-10- 1974).

[14] Informe de la Secretaría General del INAS, 1975.

[15] La sección de presupuestos preparaba la documentación precisa para los presupuestos de las delegaciones periféricas e instituciones y estudiaba las peticiones de créditos. Estaba integrada por el negociado de créditos centralizados y por el de presupuestos provinciales. La sección de contabilidad gestionaba los presupuestos, anotando los ingresos y pagos del organismo, y controlaba el inventario de bienes inmuebles. Contaba con los negociados de: contabilidad, tesorería y bancos, inventario de bienes patrimoniales y rendición de cuentas. La sección de ordenación de pagos cuidaba la ejecución financiera de los acuerdos adoptados y la remisión de las consignaciones a las delegaciones periféricas y a las instituciones. Tenía a su cargo el negociado de consignaciones provinciales, el negociado de obligaciones reconocidas, habilitación y pagaduría. La sección de construcciones participaba en la confección de los proyectos técnicos, vigilando la ejecución de los mismos y la conservación del patrimonio y mobiliario. Tenía a su cargo el negociado de proyectos y presupuestos, y el negociado de contratación. La sección de transportes se ocupaba de las funciones relativas a la gestión de vehículos oficiales del INAS. Estaba integrada por los negociados de servicios y central, y el de material y conservación. Y la sección de adquisiciones y suministros tenía la misión de equipar a las instituciones y suministrar el vestuario al alumnado y personal de las mismas, tramitando los expedientes y formulando las propuestas que procedían de la Junta de Compras. Los negociados que la integraban: el de adquisiciones centralizadas y el de reposiciones y suministros.

[16] Respecto a las obras de reparación y conservación, se incoaron 180 expedientes distribuidos entre las distintas delegaciones provinciales por un importe de 100.000.000 de pesetas.

[17] Cfr. Orden Ministerial de 31 de julio de 1974 (BOE de 09-09-1974) y Resolución de 2 de diciembre de 1974 (BOE de 24-12-1974). Por Orden del Ministerio de Educación y Ciencia de 14 de septiembre de 1978 (BOE de 30-09-1978) quedaron homologados los títulos de maestros de Enseñanza Primaria obtenidos conforme a planes de estudios anteriores a la Ley General de Educación con el de Diplomado en Profesorado de Educación General Básica.