La protección familiar en la Seguridad Social Española

Antonio Chozas Bermúdez

Inspector de Trabajo y Seguridad Social.

Miembro del Instituto Europeo de Seguridad Social

Boletín Informativo F.N.F.F. Número 82

En España, el desarrollo histórico de los seguros sociales –que tiene una fecha inicial, la de 30 de Enero de 1900, en que se promulga la primera Ley de Accidentes de Trabajo – no registra una atención específica y concreta por la protección familiar hasta unas fechas bastantes tardías en su evolución cronológica, tanto en el plano doctrinal como en el legislativo. En efecto, ni entre los objetivos fundacionales encomendados al Instituto Nacional de Previsión, creado en 1908, ni entre los acuerdos de las dos importantes Conferencias de Seguros Sociales, la de Madrid en 1917 y la de Barcelona en 1920, hay referencia alguna a la protección familiar como objeto de un seguro social propio y especializado. Finalmente, tampoco figura la protección familiar entre los seguros sociales a regular por la legislación social que expresamente menciona el artículo 46 de la Constitución de la República, de 9 de diciembre de 1931.

LOS ORÍGENES DE LA PROTECCIÓN FAMILIAR.

EL FUERO DEL TRABAJO.

Un cambio radical y significativo se va a producir con el Fuero del Trabajo, promulgado en Burgos el 9 de Marzo de 1938, que fue desde su misma puesta en vigor la “parte económica social de la Constitución española de la época” (Fernández Carvajal) y, por lo tanto, la piedra angular sobre la que va a descansar el nuevo sistema jurídico-social español.

En relación directa con el objeto de este estudio, ha de empezar por subrayarse un punto fundamental, verdadera y fecunda raíz de lo que habría de ser la protección familiar en España: el Fuero del Trabajo, en su Declaración III, consignaba que “se establecerá el subsidio familiar por medio de organismos adecuados” y, en el número 8 de su declaración XII, afirmaba que el Estado “reconoce a la familia como célula primaria natural y fundamento de la sociedad y, al mismo tiempo, como institución moral dotada de derecho inalienable y superior a toda ley positiva”

Así, pocos meses después de la promulgación del Fuero, por Ley de Bases de 18 de Julio de 1938, se creó el Régimen Obligatorio de Subsidios Familiares, “como obra de nueva planta sin precedentes de carácter patrio”, tal como certeramente lo calificara mi llorado e inolvidable maestro, amigo y compañero Mariano Ucelay.

Los subsidios familiares—primer seguro social del nuevo Estado— se asentaron, de acuerdo con su Ley de Bases, en principio de hermandad entre todos los hombres de España. De ahí que fuesen concebidos, en el plano técnico, como una obra nacional, unitaria, que funcionaría como una gran mutualidad para la mejor compensación de riesgos.

Aprobado el Reglamento general del Régimen Obligatorio de Subsidios Familiares por Decreto de 20 de Octubre de 1938, entró en vigor a partir del 1º de Febrero de 1939. El Régimen protegía a todos los trabajadores por cuenta ajena, sin límite de ingresos. Basado en un sistema financiero de reparto, los recursos económicos provenían del Estado, de los empresarios y de los asegurados. La gestión y administración se encomendaron al Instituto Nacional de Previsión. En su evolución, se extendió mediante regímenes especiales para los funcionarios públicos, civiles y militares: Las actividades agrícolas, forestales y pecuarias; incluidos los trabajadores autónomos; los pescadores; el personal empleado en la recolección y manipulación de la naranja; el de la industria resinera; el de los obreros empleados en la industria del cáñamo y el servicio doméstico.

Los subsidios (prestaciones básicas) estaban en relación con el número de beneficiarios –hijos menores de catorce años o asimilados a éstos—y se otorgaban a partir del segundo. Se cifraban en una cantidad fija, con independencia del salario percibido y que fue objeto de sucesivos aumentos.

Las otras prestaciones del Régimen de Subsidios Familiares -subsidios de viudedad, orfandad y escolaridad- así como los premios de nupcialidad y de natalidad, tenían un m arcado carácter asistencial.

En este mismo orden de actuaciones, También de carácter asistencial, debe citarse la protección a las familias numerosas (establecida por la Ley de 1 de Agosto de 1941 y modificada por la del 13 de Diciembre de 1943), que concedía determinados beneficios en materia educativa, fiscal, de vivienda, viajes y transportes, etc., así como incrementos en las prestación es del Régimen de Subsidios Familiares.

De todos modos, estos subsidios perdieron importancia económica ante los beneficios, de mayor cuantía, de otras instituciones con fines similares, sobre todo, del llamado Plus Familiar, que operaba fuera del ámbito de los seguros sociales. El Plus Familiar, regulado primero por vía de las Reglamentaciones de Trabajo y luego, básicamente, por la Orden de 29 de Marzo de 1946, consistía en una remuneración especial en favor de los trabajadores y en razón al número de personas que tenían a su cargo, según un sistema de puntos. Un cierto porcentaje (del 10 al 20 por 100) del total de los salarios pagados por la empresa era destinado al fon do del plus familiar.

Como dato final de este primer periodo, cabe consignar que, a partir de 1948, el Régimen de Subsidios Familiares se incorpora a la nueva regulación de los Seguros Sociales Unificados que comprendía así mismo, al Seguro de Vejez e Invalidez y al Seguro de Enfermedad y Maternidad.

DE LA LEY DE BASES DE LA SEGURIDAD SOCIAL, DE 28 DICIEMBRE DE 1963, A LA CONSTITUCIÓN DE 1978

La Ley de Bases de la Seguridad Social, de 28 de Diciembre de 1963, constituye un hito fundamental en la historia de la protección social en España que marca el tránsito de los seguros sociales a un sistema completo y dinámico de seguridad social.

Dentro de su acción protectora, enunciada en la Base Quinta, se incluye: el régimen de protección a la familia: (18, c) Por su parte, la Base Undécima establece las prestaciones económicas del régimen de protección la familia, en el que quedarán integrados los actuales Subsidio y Plus Familiares (44 a 49 inclusive). De acuerdo con el contenido de esta Base Undécima y en su desarrollo, el Texto Articulado I de la Ley de Bases, aprobado por decreto 90/1966, del 21 de Abril, regula en su Capítulo IX (artículos 167 a 171 inclusive) la protección a la familia en los siguientes términos:

Prestaciones económicas

En el Régimen General de la Seguridad Social, las prestaciones económicas de protección a la familia serán las siguientes:

Una asignación mensual por cada hijo, a cargo del beneficiario, legítimo, legitimado, adoptivo o natural reconocido, menor de dieciséis años o incapacitado para el trabajo.
Una asignación mensual en las condiciones y con las limitaciones que reglamentariamente se determinen por la esposa, en su caso, por el marido a cargo de ella, incapacitado para el trabajo.
Una asignación al contraer matrimonio.
Una asignación al nacimiento de cada hijo.

La cuantía de estas asignaciones se determinaba, con carácter uniforme para cada una de ellas, por Decreto, a propuesta del Ministro de Trabajo, y podía ser modificada de igual forma, sin alterar en ningún caso el carácter uniforme, que necesariamente, habrá de revestir cada una de dichas asignaciones.

Beneficiarios

Tendrá derecho a las asignaciones antes reseñadas los afiliados en alta del Régimen General o en situación a ella asimilada si bien la percepción de las asignaciones de nupcialidad y de natalidad será necesario que hayan completado el periodo de cotización reglamentariamente establecido.

Los pensionistas del Régimen General y quienes estén en el goce de prestaciones periódicas del mismo tendrán derecho, en su caso, a las asignaciones de los apartados a) y b) del número anterior.

Mientras no contraigan nuevo matrimonio, las viudas de las personas comprendidas en los dos párrafos anteriores, sean o no pensionistas de la Seguridad Social, tan solo podrán tener derecho a la asignación mensual por hijo a cargo.

Los huérfanos de padre y madre, menores de dieciséis años o incapacitados para el trabajo, sean o no pensionistas de la Seguridad Social, tendrán derecho a la asignación que, en su caso, y en razón de ellos, hubiera podido corresponder a sus ascendientes en el Régimen General.

Los huérfanos menores de dieciocho años, de trabajadores muertos a consecuencia de accidente de trabajo enfermedad profesional, tendrán preferencia absoluta para disfrutar de los beneficios de la acción formativa dispensada por todo tipo de Centros e Instituciones públicos

Incompatibilidades

La percepción de las asignaciones señaladas en el número 1) será incompatible con la de cualesquiera otras prestaciones económicas de naturaleza análoga que otorguen los Regímenes Especiales de la Seguridad Social, pudiendo optar el beneficiario por las de uno de ellos.

En el supuesto de que en ambos cónyuges concurran las circunstancias necesarias, para tener la condición de beneficiarios de una asignación por idéntico hecho causante, el derecho a percibirla solamente podrá ser reconocido en favor de uno de ellos. Se exceptúa de esta norma la asignación por nupcialidad, que será otorgada a cada uno de los contrayentes, si ambos reúnen los requisitos que reglamentariamente se fijen.

Efectos de las variaciones familiares

Las variaciones que se produzcan en la familia del beneficiario con repercusión en la cuantía de la asignación familiar surtirán efecto, en caso de alta, a partir del día primero del trimestre natural inmediatamente siguiente a la fecha en que se haya solicitado el reconocimiento de tal variación y en caso de baja, hasta el último día del trimestre natural dentro del cual se haya producido la baja.

Todo beneficiario vendrá obligado a declarar, en la forma y plazo que se establezcan al efecto, cuantas variaciones se produzcan en su familia, siempre que éstas deban ser tenidas en cuenta a efectos de nacimiento, modificación o extinción del derecho a la asignación o asignaciones de que se trate.

Colaboración del Registro Civil

Las Oficinas del Registro Civil facilitarán de oficio a la Entidad gestora la información que solicite de las inscripciones y datos obrantes en las mismas que puedan guardar relación con el nacimiento, modificación, conservación o extinción del derecho a las asignaciones dispensadas por el régimen de protección a la familia.

Unos años después, en gran parte por efecto de la propia dinámica del sistema, la ley 24/1972, de 21 de Junio, de financiación y perfeccionamiento de la acción protectora del Régimen General de la Seguridad Social, llevo a cabo una honda transformación de la seguridad social española fundamentada tanto en presupuestos de índole técnica e institucional, cuyo análisis no es posible realizar en este trabajo. Baste con señalar que, entre las múltiples modificaciones que la Ley introduce en las distintas contingencias de la acción protectora, las que afectan a la protección familiar son las siguientes:

Inclusión de los pensionistas y demás perceptores de prestaciones periódicas entre los beneficiarios de las asignaciones por contraer matrimonio (nupcialidad) y por nacimiento de hijos (natalidad). (Art. 7.2)
Inclusión de los hijos ilegítimos , que no tengan la condición de naturales reconocidos, entre los que pueden causar derecho a la asignación por hijos (Art.7.1)
Aumento de las cuantías de las asignaciones familiares de pago periódico en el supuesto de beneficiarios que sean miembros de familias numerosas (Art. 8)

Aunque por su propia rúbrica esta Ley de 1972 parecía limitar su aplicación al Régimen General, sin embargo, su contenido y los principios que la información hicieron que afectara , con distinto alcance, y en momentos diferentes, a los Regímenes Especiales. De acuerdo con lo previsto en la propia Ley, se dictó el Decreto 2064/1974 de 30 de Mayo, por el que aprobó, con rango de ley formal, el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social cuyo contenido ha constituido, hasta hace pocos años, la fuente normativa del Sistema y una de sus disposiciones básicas más relevante. Esta Ley General regula la protección a la familia, con las modificaciones que acaban de señalarse, en su capítulo X (artículos 167 al 171, ambos inclusive)

Por último, como cierre de este apartado, debe dejarse constancia de que las normas reguladoras de los distintos Regímenes Especiales del Sistema de la Seguridad Social contienen en disposiciones relativa a la protección familiar en su ámbito respectivo, por lo general, análogas a las aplicables en el Régimen General.

LA PROTECCION FAMILIAR A PARTIR DE LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA DE 1978

El artículo 41 de la Constitución, que figura entre sus principales rectores de la política social y económica, dice: “Los poderes públicos mantendrán un régimen público de Seguridad Social para todos los ciudadanos que garantice la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad, especialmente en caso de desempleo. La asistencia y prestaciones complementarias serán libres”.

Así, pues, la Constitución no diseña un modelo concreto Seguridad Social, omisión que ha sido objeto de numerosos estudios doctrinales con variadas opciones interpretativas. De todos modos, del contenido de dicho artículo se desprende que la Seguridad Social ha de concebirse: a) como una función propia del Estado; b) como instrumento institucional cuyo ámbito de protección se hace e4xtensible a todos los ciudadanos; c) como un mecanismo que garantiza protección ante situaciones de necesidad y que admite la posibilidad de prestaciones complementarias libres.

Además, hay otros artículos de la Constitución, relativos a diversas materias que, en un sentido amplio, pueden considerarse afines o conexos con la Seguridad Social. Este es el caso del artículo 39, que asimismo figura entre los principios rectores de la política social y económica, y que en su número 1 establece: “Los poderes públicos aseguran la protección social, económica y jurídica de la familia.”

Con esta base de partida, y aparte otras normas legislativas que no afectan al objeto de este estudio, en 1944 se promulga la tercera Ley General de Seguridad Social (Real Decreto Legislativo, de 20 de Junio). Más que de una ley innovadora se trata de un nuevo Texto Refundido que, apenas transcurridos unos meses desde su promulgación, Fue bastante modificada por la Ley 42/1994, de 10 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y de orden social, en realidad, ley de acompañamiento de la Ley 41/1994 de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1995, esa (linda ocurrencia) como dice Alonso Olea, año tras año reiterada, mediante la cual las correspondientes leyes presupuestarias modifican o cambian leyes sustantivas del ordenamiento jurídico.

Pues bien, esta nueva Ley General de la Seguridad Social, en su artículo 38.1.d) dispone: “La acción protectora de la Seguridad Social comprenderá: d) prestaciones familiares por hijo a cargo, en sus modalidades contributiva y no contributiva, se otorgarán de acuerdo con la regulación que de las mismas se contiene en el Título II de la presente Ley”.

Y la propia Ley en sus artículos 180 a 190, inclusive, regula las prestaciones en ambas modalidades (prestaciones, beneficiarios y normas comunes a ambas)

Por su parte, la Ley 41/1994, de Presupuestos Generales del Estado para 1995, establece el límite máximo de ingresos anuales y su actualización y, en línea de protección a la familia, la Ley 42/1994 amplia el concepto de Familia Numerosa a aquellas que tengan tres o más hijos.

CONSIDERACIÓN FINAL.

A modo de conclusión y en un intento de consideración conjunta y sintética de los orígenes, desarrollo y evolución de la protección familiar en España, expuestos en las páginas que anteceden con un propósito, no sé si alcanzado, de claridad y precisión, bien puede afirmarse, en primer lugar, que esa protección familiar nació con una gran fuerza expansiva, colmó un gran vacío humano y social y permitió dar soluciones efectivas problemas y necesidades que, hasta entonces, habían condicionado gravemente la propia existencia y el futuro de las familias españolas. En segundo lugar, en un periodo en el que el contenido y alcance de la acción protectora de la Seguridad Social alcanzaron una importante extensión y crecientes niveles de suficiencia, la protección a la familia, paradójicamente, fue la excepción y quedo prácticamente congelada desde 1970.

A partir de entonces, nuestra protección familiar, por su escasa entidad, no resiste la más mínima comparación con las correspondientes en la gran mayoría de los países de la Unión Europea.

Finalmente, en las Leyes de la Seguridad Social, posteriores a la Constitución y a pesar de las proclamaciones de ésta, la protección familiar puede darse por fenecida, habida cuenta de que, como dice el profesor Alonso Olea, no existe hoy como tal, sino como prestación asistencial, contributiva o no, bajo condición de recursos y para casos de especial necesidad o de rentas bajas. Y todo ello en coincidencia con un gravísimo problema demográfico, sobre todo, para el inmediato futuro: la población española tiene la tasa de natalidad más baja del mundo. Esta situación exige un inmediato cambio de rumbo, ya que el tema de la protección a la familia, con sus múltiples implicaciones que, claro está no se agotan en la Seguridad Social, requiere un tratamiento urgente, completo y riguroso.