La Seguridad Social Española: Obra histórica de Franco, por Manuel Valentín Gamazo

Manuel Valentín Gamazo

“Jamás se ha entablado una batalla por la transformación social como la que hemos emprendido.

Y no desmayaremos mientras haya un dolor que aliviar o una injusticia que corregir”

FRANCISCO FRANCO

Mensaje de Navidad de 1966

Alguien relató que alboreando el siglo XX el conde de Romanones se equivocó cuando, en el seno del debate parlamentario sobre la Ley de Accidentes de Trabajo de 1900, vaticinó su inutilidad al exclamar que esta Ley sólo “servirá para satisfacer el deseo bien justo, que hace tiempo persigue el Sr. Dato, de que antes de dejar el Ministerio haya una ley que lleve su nombre”; Pero lo cierto es que  años después de su aprobación, la Ley de Accidentes de Trabajo de 30 de enero de 1900 –la Ley Dato– ha sido considerada la primera disposición que se dicta en España regulando el accidente de trabajo, creando el Seguro para el mismo y desde luego la primera norma de Seguridad Social.Alguien relató que alboreando el siglo XX el conde de Romanones se equivocó cuando, en el seno del debate parlamentario sobre la Ley de Accidentes de Trabajo de 1900, vaticinó su inutilidad al exclamar que esta Ley sólo “servirá para satisfacer el deseo bien justo, que hace tiempo persigue el Sr. Dato, de que antes de dejar el Ministerio haya una ley que lleve su nombre”; Pero lo cierto es que  años después de su aprobación, la Ley de Accidentes de Trabajo de 30 de enero de 1900 –la Ley Dato– ha sido considerada la primera disposición que se dicta en España regulando el accidente de trabajo, creando el Seguro para el mismo y desde luego la primera norma de Seguridad Social.

El camino ha sido largo y azaroso, hasta que bajo el mandato de Franco el 30 de diciembre de 1963 el BOE publicó la Ley de Bases de la Seguridad Social de 28/12/1963 (LBSS). Y así hasta hoy mismo, más de medio siglo después. Y esta ley no es un antecedente remoto, como la de 1900, sino que  es la vigente. Es así porque la Ley de Bases se articuló mediante sucesivos textos articulados ó textos refundidos, aprobados por los respectivos Decretos o Reales Decretos, el primero de 21/4/1966, el siguiente de 30/5/1974, luego el de 20/6/1994, y por fin el vigente, de 30/10/2015, que adoptan la denominación de “Ley General de la Seguridad Social”. Es verdad que el RDL 36/1978, dedicado a regular la Gestión Institucional de la Seguridad Social, deroga expresamente la LBSS, pero solo en cuanto se oponga a dicho RDL, que solo aborda la gestión institucional y orgánica. Pero formalmente todos los textos refundidos hasta el actual son desarrollo reglamentario de la LBSS de diciembre de 1963, la de Franco, que, por tanto, en 2018 sigue vigente.

Pero la protección del ciudadano frente a los riesgos sociales se inició con otra técnica de previsión, los “seguros sociales”. Vemos primero los antecedentes, desde la Ley del Seguro de Accidentes de Trabajo de 1900:

1903: Creación del Instituto de Reformas Sociales, embrión de lo que después, de nuevo con Gobierno de  Eduardo Dato, se crea el Ministerio de Trabajo en 1920.1908: Creación del Instituto Nacional de Previsión, que sería el gestor del sistema público durante 70 años,  hasta 1978.1919: Se crea el Retiro Obrero, primer seguro de vejez de carácter obligatorio para todos los asalariados.1823: Se crea el Seguro Obligatorio de Maternidad.1931: Seguro de Paro forzoso. Única aportación de la República.

El 9 de marzo de 1938, en plena guerra civil,  se aprueba el Fuero de Trabajo, que en su Declaración X establece: “1.- La previsión proporcionará al trabajador la seguridad de su amparo en el infortunio. 2.- Se incrementarán los seguros sociales de: vejez, invalidez, maternidad, accidentes del trabajo, enfermedades profesionales, tuberculosis y paro forzoso, tendiéndose a la implantación de un seguro total. Dé modo primordial se atenderá a dotar a los trabajadores ancianos de un retiro suficiente.”

1939: Comienza la tarea legislativa del régimen de Franco en materia de previsión social, todavía con la técnica de “seguros sociales” singulares,   aprobándose un Seguro de Vejez, con un sistema de reparto, mediante un Decreto de 1/9/1939, apenas seis meses después de acabarse la guerra (el subsidio de vejez era de 3 pesetas diarias, y la cuota inicial era de 10 céntimos diarios, por lo que la guasa popular lo denominaba el “seguro de la perra gorda”).1941: Se crea el Seguro Obligatorio de Enfermedad (el SOE –no confundir siglas-), con el subsidio y la creación de centros sanitarios.  Ese mismo año se crea el sistema de Mutualidades Laborales, destinadas a promover prestaciones complementarias a las generales, por ramas o sectores de la producción. Durarán hasta crearse la Seguridad Social, y serán absorbidas por el INSS en 1978 cuando se culmina la creación de caja única.1947: Seguro de Vejez e Invalidez (el SOVI, del que aún hoy se siguen recibiendo prestaciones), que se ampliaría en 1955 añadiendo la contingencia de muerte.1961 Seguro Nacional de Desempleo.

Por fin se llega al año 1963 con la creación de la Seguridad Social, que como vemos, es un salto cualitativo en una política de previsión social que se fue conformando desde 25 años antes.

En este punto es inevitable hacer  una precisión conceptual sobre lo que se entiende por seguridad social, que es una expresión ambigua. Sus precedentes más destacados son la Social Security Act norteamericana de 1935, y más directamente, el Informe Beveridge de 1942 en el Reino Unido, ampliado y llevado a la práctica en 1944, dando comienzo a lo que entonces se denominó el Wellfare State,  el “estado de bienestar”. El sistema anglosajón va a tener una influencia enorme en el nacimiento de los sistemas de seguridad social de todo el mundo.  En España comienza con un Decreto de 1957 que encomienda al Consejo de Administración  del INP la elaboración de un “Plan Nacional de Seguridad Social”.

Un sistema de seguridad social, superando el de meros seguros sociales, se caracteriza por diversos principios. La protección  no se basa sólo en el concepto de riesgo propio del seguro privado sino en el de necesidad social, que es la situación  del sujeto protegido de insuficiencia de ingresos o exceso de gastos, a la que denominamos contingencia. Y  los principios, que se derivan de la LBSS son (a) el de universalidad subjetiva, extendiendo la protección a toda la población activa, y no solo a los asalariados, (b) el principio de generalidad objetiva en el sentido de abracar todas las situaciones de necesidad, alcanzando hasta la protección preventiva, recuperadora y reparadora; (c) el principio de igualdad protectora, que se consigue con la uniformidad de prestaciones ante un mismo evento; (d) principio de unidad protectora, ó de gestión; y (e) principio de solidaridad financiera, que manteniendo el principio contributivo de empresas y sujetos protegidos, acoge asimismo la aportación del Estado, con la técnica de caja única.

El art. 20 del primer Texto Articulado de  la Seguridad Social, de abril de 1966, describió así la acción protectora global del sistema:1. La acción protectora del Sistema de la Seguridad Social comprenderá:a) La asistencia sanitaria en los casos de maternidad, de enfermedad común o profesional y de accidentes, sean o no de trabajo.b) Prestaciones económicas en las situaciones de incapacidad laboral transitoria, invalidez, vejez, desempleo, muerte y supervivencia; así como las que se otorguen en las contingencias y situaciones especiales que reglamentariamente se determinen por Decreto a propuesta del Ministro de Trabajo.c) Prestaciones económicas de protección a la familia. Con carácter anual se concederán premios nacionales y provinciales de natalidad.d) Los servicios sociales, a que la presente Ley se refiere, así como los que en el futuro puedan establecerse de acuerdo con la misma, en materia de Asistencia, Medicina preventiva, Higiene y Seguridad en el Trabajo, Reeducación y Rehabilitación de inválidos, Empleo o colocación y Promoción Social y en aquellas otras en que el establecimiento de tales servicios se considere conveniente o resulte necesario por exigencias de una más adecuada coordinación administrativa. En las cuestiones relacionadas con las materias de empleo o colocación y promoción social se establecerán las conexiones oportunas con la Organización Sindical.2. Igualmente, y como complemento de las prestaciones comprendidas en el número anterior, podrán otorgarse los beneficios de la Asistencia Social.

Evidentemente fueron principios a los que se tendía en ese momento auroral, y que a lo largo de los años se fueron cumpliendo. Alguno no se completó hasta pocos años después del cambio de régimen, como es el de unidad de gestión y de caja única, operados por el ya citado Real Decreto Ley de 1978 (gobierno de UCD) que es el que racionaliza orgánicamente el sistema creando el INSS, el INSALUD, el INSERSO, el INEM, el INAS, y la Tesorería General de la Seguridad Social, básicamente.

Podemos considerar como momento culminante del sistema el que se derivó de la Ley de Financiación y Perfeccionamiento de la acción protectora de la seguridad social de 1972, siendo Ministro de Trabajo Licinio de la Fuente.

Pero a partir de la crisis económica de 1974, derivada de la crisis mundial del petróleo, y con las tensiones del período de transición política empezaron los recortes, que no han cesado hasta hoy. El primero fue el del primer Gobierno del PSOE (ley 21/1985) que recortó drásticamente las pensiones.

Hay un cambio fundamental, que se opera también por el PSOE en abril de  1986, con la promulgación de la Ley General de Sanidad, la cual creó el Sistema Nacional de Salud, y que transfirió a las Comunidades Autónomas la competencia en materias de Sanidad y Salud. Hoy materialmente la asistencia sanitaria no es ya una contingencia protegida por la seguridad social, como sentenció el Profesor Alonso Olea. Curiosamente en la exposición de motivos de esa ley, que no olvidemos que estaba firmada por Felipe González, al referirse al sistema anterior dice que “El Seguro Obligatorio de Enfermedad, desde su creación y su posterior reestructuración mediante el Decreto 2065/1974, de 30 de mayo -por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, en el que se cristaliza el actual sistema de Seguridad Social- hasta hoy, ha ido asumiendo mayor número de patologías dentro de su cuadro de prestaciones y, al mismo tiempo, ha sido un sistema que ha ido progresivamente incluyendo mayor número de personas y colectivos dentro de su esquema de Seguro Sanitario. En la actualidad este sistema sanitario de Seguridad Social está muy evolucionado, siendo gestor autónomo de una estructura sanitaria extendida por todo el territorio nacional, constituyendo la red sanitaria más importante de nuestro país.

Pero el futuro es sombrío, en especial desde el llamado el Pacto de Toledo, acuerdo entre todos partidos e interlocutores sociales, empresas y sindicatos, aprobado por el Congreso de los Diputados en abril de 1995, que marcó una ruta para reformar profundamente el Sistema histórico de la Seguridad Social española.  Es importante recordar que el mismo día que se aprobaba la LBSS se aprobó la del Plan de Desarrollo, que fue el verdadero instrumento económico que llevó a la economía española a alcanzar niveles cercanos a los de los países más desarrollados, no recuperados todavía en muchos aspectos. Es esencial señalar la sensibilidad de Franco al programar conjuntamente el desarrollo económico y el desarrollo social. La tarea realizada por él es solo comparable a la de Bismark, el Canciller de Hierro, que implantó por primera vez en Alemania un régimen de seguros sociales en 1883, marcando desde entonces la senda seguida por el resto del continente.